近幾年來(lái)國(guó)人深受霧霾侵?jǐn)_,在學(xué)界紛紛探究治霾之策時(shí),筆者以為霧霾并非我國(guó)特有,考察并適時(shí)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家治理霧霾的經(jīng)驗(yàn)可能是我國(guó)治霾之路的必要步驟。上個(gè)世紀(jì)中葉,大洋彼岸的美國(guó)也曾因工業(yè)排放、汽車(chē)尾氣等而一度深陷“霧霾圍城”的困局之中。例如發(fā)生在1943年的“洛杉磯霧霾事件”、1948年的“多諾拉煙霧”事件和1952年的“洛杉磯光化學(xué)煙霧”事件。不過(guò)近半個(gè)世紀(jì)以來(lái),美國(guó)在汲取以往霧霾治理挫敗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上,摸索出一套治理空氣污染的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

　　據(jù)資料顯示,美國(guó)在總結(jié)出諸如成立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)跨區(qū)域管理、增加環(huán)境治理財(cái)政預(yù)算、出臺(tái)防治空氣污染的法律和實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)小顆粒物等治霾手段之外,其破解“霧霾迷陣”的獨(dú)特經(jīng)驗(yàn)便是建立排污權(quán)交易機(jī)制。所謂排污權(quán)交易,是指在污染物排放總量控制指標(biāo)確定的條件下,利用市場(chǎng)機(jī)制,建立合法的污染物排放權(quán)利即排污權(quán),并允許這種權(quán)利像商品那樣被買(mǎi)入和賣(mài)出,以此對(duì)污染物的排放進(jìn)行控制,從而達(dá)到減少排放量、保護(hù)環(huán)境的目的。排污權(quán)交易機(jī)制奉科斯產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)為圭臬,其可濃縮為“界定權(quán)利、創(chuàng)造市場(chǎng)、準(zhǔn)許交易”十二個(gè)字。具體操作上,分為三個(gè)步驟:一是確定某一地區(qū)對(duì)于污染物的環(huán)境容量,即規(guī)定某一地區(qū)對(duì)于污染物的環(huán)境容量,也就是規(guī)定某一地區(qū)總的排放量;二是按一定的規(guī)則,將總排放量分配給該地區(qū)的生產(chǎn)者;三是創(chuàng)造一個(gè)交易市場(chǎng),允許生產(chǎn)者之間相互交易、轉(zhuǎn)讓其排污額度。

　　具體實(shí)踐中,美國(guó)于1976年開(kāi)始實(shí)行排污權(quán)交易機(jī)制(EmissionsTrading Program),此后該項(xiàng)機(jī)制逐漸被廣泛施用于諸多環(huán)保領(lǐng)域,到上個(gè)世紀(jì)90年代該套機(jī)制逐步成熟。其中包括加州南海岸空氣質(zhì)量管理局為了控制SO2和NO2等污染氣體所創(chuàng)設(shè)的區(qū)域清潔空氣激勵(lì)市場(chǎng)(RECLAIM)、東北地區(qū)NO預(yù)算交易計(jì)劃和新罕布爾州、新英格蘭以及紐約州等推行的碳排放交易市場(chǎng),而其中影響最大和最為成功的當(dāng)屬1990年《清潔空氣法》的修正案規(guī)定的SO、SO2排放許可證交易計(jì)劃,即通常所謂的“酸雨計(jì)劃”,其在全國(guó)范圍內(nèi)的電力行業(yè)中有效施行。上述市場(chǎng)或計(jì)劃均創(chuàng)設(shè)若干類(lèi)統(tǒng)一的、同質(zhì)的商品,如鉛添加劑、碳和SO2等,并使用一種完全以企業(yè)排放為依據(jù)(如汽油中的鉛含量或SO2排放量)的績(jī)效測(cè)量手段,這使得企業(yè)完全可以靈活地選擇鉛含量或SO2排放的水平及其實(shí)現(xiàn)手段。在排污權(quán)交易機(jī)制中,交易完全由私人自愿達(dá)成,無(wú)需政府的審查或者批準(zhǔn)相應(yīng)的交易行為就有效。此外,違法的風(fēng)險(xiǎn)由出售者來(lái)承擔(dān),信用證或許可證的購(gòu)買(mǎi)者或持有者無(wú)需承擔(dān)違法的風(fēng)險(xiǎn)。比如在SO2排放權(quán)交易機(jī)制中,排放許可證的出售者如果未能削減他們的排放量來(lái)充分地覆蓋已出售的許可證所代表的排放量將會(huì)面臨強(qiáng)制執(zhí)行和懲罰,另外持有許可證的購(gòu)買(mǎi)者仍然可以主張?jiān)S可證上所代表的所有權(quán)益。美國(guó)排污權(quán)交易機(jī)制的優(yōu)勢(shì)在于,一是能夠創(chuàng)設(shè)信息成本低、靈活高效的污染物交易市場(chǎng),致使那些能夠以較低成本削減污染物排放的企業(yè)獲利,從而發(fā)揮市場(chǎng)的優(yōu)勝略汰作用;二是對(duì)市政管理者而言,排污權(quán)交易制度使得他們?cè)诮鉀Q空氣污染問(wèn)題時(shí)無(wú)需推行復(fù)雜且易滋生尋租群體的許可證制度或向化石燃料征稅。

　　從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)角度,上述排污權(quán)交易機(jī)制的理論預(yù)設(shè)是:清潔空氣作為一種純公共物品,具有“非排他性”和污染的擴(kuò)散性,企業(yè)在追求市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)效益的過(guò)程中,借助大氣排污權(quán)的零交易成本,肆意妄為的對(duì)空氣進(jìn)行著掠奪式的使用,即通過(guò)排放大量廢氣廢物以增加產(chǎn)量。由此看來(lái),霧霾治理困境關(guān)鍵在于大氣排污權(quán)界定不清。而在美國(guó)排污權(quán)交易的實(shí)踐當(dāng)中,企業(yè)排污權(quán)主要由政府這只“看得見(jiàn)的手”界定,并適當(dāng)依據(jù)環(huán)境法領(lǐng)域的“祖父原則”,即溯及既往企業(yè)生產(chǎn)排污狀況,并賦予既存的舊工廠(chǎng)等設(shè)施以特權(quán),讓它們?cè)谂f有的標(biāo)準(zhǔn)下繼續(xù)運(yùn)營(yíng),而新設(shè)的工廠(chǎng)只有在滿(mǎn)足新制定的、更加嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)的情況下才能設(shè)立。另外,美國(guó)的排污權(quán)交易機(jī)制建基于大氣排污許可制度,其于1971年即頒布了《國(guó)家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》,要求對(duì)六種主要空氣污染物的排放進(jìn)行管制,并限定排放總量額度。值得關(guān)注的是,在排污權(quán)交易機(jī)制當(dāng)中,賦予排污權(quán)許可證穩(wěn)定的法律地位極其重要,而排污權(quán)的初始分配則是更為關(guān)鍵的問(wèn)題,因?yàn)槠渖婕胺峙涔�平�?wèn)題,這也是排污全交易機(jī)制能否獲得合理性和民眾認(rèn)可的關(guān)鍵。

　　(本文作者系吉林大學(xué)在讀博士研究生)