國務(wù)院新規(guī)劃定投資范圍 亟待有關(guān)部門拿出調(diào)整方案

　　多個壟斷領(lǐng)域向民間資本敞開

　　民間熱議多時的“中國將重啟核電審批”終于在12月4日被國家發(fā)改委所證實。國家發(fā)改委秘書長李樸民透露，今明兩年，我國將在確保安全的前提下，采用國際最高安全標(biāo)準(zhǔn)，啟動一批沿海核電項目。

　　消息一出，市場反應(yīng)熱烈，有分析認(rèn)為，核電的重啟將帶來萬億元的市場。除了核電外，近期國家發(fā)改委陸續(xù)發(fā)布了多個中央政府希望社會資本進(jìn)入的領(lǐng)域，包括水利、交通、生態(tài)環(huán)保、健康養(yǎng)老、信息電網(wǎng)油氣等重大網(wǎng)絡(luò)、清潔能源、油氣及礦產(chǎn)資源保障，等等。

　　李樸民介紹，這些領(lǐng)域可以說都是當(dāng)下國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的短板，鼓勵社會資本進(jìn)入，可以起到增加公共產(chǎn)品有效供給、惠及民生的作用。在李樸民看來，這些領(lǐng)域的劃定實際上是為民間資本劃定了“投什么”的范圍。

　　為了吸引更多的民間資本進(jìn)入這些領(lǐng)域，國務(wù)院日前還出臺了《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》(下稱《指導(dǎo)意見》)，要求各部門要盡快出臺相關(guān)文件，實行統(tǒng)一市場準(zhǔn)入，創(chuàng)造平等投資機(jī)會；創(chuàng)新投資運(yùn)營機(jī)制，擴(kuò)大社會資本投資途徑；優(yōu)化政府投資使用方向和方式，發(fā)揮引導(dǎo)帶動作用；創(chuàng)新融資方式，拓寬融資渠道；完善價格形成機(jī)制，發(fā)揮價格杠桿作用。

　　“投什么”的范圍是怎么框定的

　　水利、交通、生態(tài)環(huán)保、健康養(yǎng)老、信息電網(wǎng)油氣等重大網(wǎng)絡(luò)、清潔能源、油氣及礦產(chǎn)資源保障7個領(lǐng)域，在民間被形象地比喻為，就像考試前老師劃定的考試重點(diǎn)一樣，這意味著，未來資本進(jìn)入這些領(lǐng)域，會有更多的優(yōu)惠。

　　為什么是這7個領(lǐng)域？李樸民介紹，之所以框定這7個領(lǐng)域，是考慮到，首先，這些領(lǐng)域都是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)，投資在這些領(lǐng)域，有利于調(diào)結(jié)構(gòu)、補(bǔ)短板，增加公共服務(wù)產(chǎn)品供給；其次，這些領(lǐng)域的工程建設(shè)對社會發(fā)展具有全局性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性意義，能促進(jìn)形成新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。

　　以核電為例：國家能源局核電司司長劉寶華認(rèn)為，當(dāng)下重啟核電審批，一方面是為了優(yōu)化我國的能源結(jié)構(gòu)，另一方面，發(fā)展核電可以帶動我國高端裝備制造業(yè)的發(fā)展。劉寶華介紹說，目前，我國核電在能源結(jié)構(gòu)中的占比不到2%，而一些核電大國的核電占比能達(dá)到15%左右，我國核電發(fā)展還有很大的空間。

　　另外，經(jīng)過30年的努力，我國核電在設(shè)計、制造、建設(shè)、運(yùn)營維護(hù)等各個方面都積累了相當(dāng)?shù)膶嵙�，現(xiàn)在每年我國國內(nèi)的核電設(shè)備制造能力在8臺套左右，對提升我們國家在整個世界上高端裝備制造業(yè)的地位和水平具有非常重要的作用。

　　劉寶華介紹，目前我國在運(yùn)行的核電機(jī)組21臺，裝機(jī)容量1902萬千瓦，在建的核電機(jī)組有27臺，裝機(jī)容量2953萬千瓦，是全世界在建機(jī)組數(shù)排名第一的國家。盡管運(yùn)行和在建的機(jī)組都較多，但多年來我國核電運(yùn)行始終保持良好的業(yè)績，沒有發(fā)生一起一級及以上的核安全事故。

　　2011年日本福島核事故發(fā)生后，我國暫停了新建核電機(jī)組的審批，并對運(yùn)行和在建的核電機(jī)組進(jìn)行了安全大檢查，提高了安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。近年來，一些有條件的地方，都有提高清潔能源在能源結(jié)構(gòu)中占比的熱情，重啟核電的呼聲也一陣高過一陣。

　　劉寶華說，此次國家重啟核電審批，也是滿足社會資本的需求。最近國家層面也對核電發(fā)展提出了新要求：在采用國際最高安全標(biāo)準(zhǔn)的前提下可以啟動沿海地區(qū)的核電項目，我國也要從核電大國向核電強(qiáng)國升級。

　　七大領(lǐng)域在向社會資本招手

　　《指導(dǎo)意見》中，幾乎每個章節(jié)都能看到”鼓勵民間資本進(jìn)入”、“吸引民間資本進(jìn)入”的字眼，特別是油氣管線、鐵路、電信網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等原來一些被國有資本壟斷的領(lǐng)域也都向民間資本敞開了胸懷。

　　《指導(dǎo)意見》還明確，未來要優(yōu)化政府投資使用方向，政府投資主要投向公益性和基礎(chǔ)性建設(shè)。對鼓勵社會資本參與的生態(tài)環(huán)保、農(nóng)林水利、市政基礎(chǔ)設(shè)施、社會事業(yè)等重點(diǎn)領(lǐng)域，政府投資可根據(jù)實際情況給予支持，充分發(fā)揮政府投資“四兩撥千斤”的引導(dǎo)帶動作用。

　　還是以核電為例， 與以往的核電建設(shè)不同，此輪核電項目重啟，國家希望政府資金只發(fā)揮撬動作用，歡迎民間資本積極參與。劉寶華說，從國際經(jīng)驗來看，很多國家的核電建設(shè)不分國家資本、民間資本、社會資本，只要符合國家的核安全管理要求，都可以進(jìn)來。另外，核電的發(fā)展是整個核工業(yè)體系的龍頭，會帶動上游、下游相關(guān)的裝備制造業(yè)的發(fā)展，那些領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)也需要產(chǎn)權(quán)的多元化。

　　劉寶華也不否認(rèn)，我國的核電發(fā)展還面臨一些調(diào)整。首先，當(dāng)下的核電技術(shù)正從二代向三代過渡，但還有一些關(guān)鍵的技術(shù)設(shè)備沒有完全過關(guān)。如果抓緊解決，總體進(jìn)展是可控的。其次，核電的發(fā)展保障體系還需要進(jìn)一步完善，特別是法律保障體系。在我國，原子能法、核安全的有關(guān)法規(guī)，核電發(fā)展和管理的有關(guān)法規(guī)還沒有正式出臺，需要抓緊制定。

　　再有，人才的短缺也是核電發(fā)展目前面臨的最大短板。劉寶華說，培養(yǎng)一個核電高級操作員的成本大概和養(yǎng)一個飛行員的成本差不多。曾有一個形象的比喻說，第一代核電操作員都被稱為黃金人，他們對于核電安全非常重要。從技術(shù)到人員培養(yǎng)，都需要大量的資金投入，這些也正是民間資本進(jìn)入的空間。

　　李樸民介紹，近期，國家層面除了希望靠政府投資拉動核電等領(lǐng)域的投資外，還把水電等其他可再生能源、信息電網(wǎng)油氣等重大網(wǎng)絡(luò)、油氣礦產(chǎn)等資源保障也列入吸引民間資本進(jìn)入的領(lǐng)域。

　　特別在能源設(shè)施投資領(lǐng)域，《指導(dǎo)意見》稱，積極吸引社會資本投資建設(shè)跨區(qū)輸電通道、區(qū)域主干電網(wǎng)完善工程和大中城市配電網(wǎng)工程。鼓勵社會資本參與油氣管網(wǎng)、儲存設(shè)施和煤炭儲運(yùn)建設(shè)運(yùn)營。支持民營企業(yè)、地方國有企業(yè)等參股建設(shè)油氣管網(wǎng)主干線、沿海液化天然氣(LNG)接收站、地下儲氣庫、城市配氣管網(wǎng)和城市儲氣設(shè)施，控股建設(shè)油氣管網(wǎng)支線、原油和成品油商業(yè)儲備庫。鼓勵社會資本參與鐵路運(yùn)煤干線和煤炭儲配體系建設(shè)。國家規(guī)劃確定的石化基地?zé)捇�一體化項目向社會資本開放。

　　多項制度創(chuàng)新確保民間資本順利進(jìn)入

　　資本都是逐利的，除了要優(yōu)化市場準(zhǔn)入，讓民間資本平等進(jìn)入外，還有調(diào)整價格形成的機(jī)制，讓進(jìn)入的資本有所回報，有進(jìn)入的動力。李樸民說，《指導(dǎo)意見》最大的特點(diǎn)在于提出很多制度創(chuàng)新的內(nèi)容，而且還劃定了時間表，希望相關(guān)部門按國務(wù)院排出的日程，盡快拿出制度調(diào)整的方案。這就解決了“怎么投”的問題。

　　以政府投資為例，未來政府在投資領(lǐng)域只發(fā)揮“四兩撥千斤”的引導(dǎo)作用，而且，投資的模式也將更豐富，不只限于直接投資。《指導(dǎo)意見》指出，未來，根據(jù)項目的不同情況，政府可通過投資補(bǔ)助、基金注資、擔(dān)保補(bǔ)貼、貼息貸款等方式，支持社會資本參與重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)。

　　除了政府投資帶動社會資本進(jìn)入的模式外，《指導(dǎo)意見》還明確，要建立政府和社會資本合作的PPP模式。這種已經(jīng)在發(fā)達(dá)國家普遍運(yùn)用的投資模式，近年來已經(jīng)在國內(nèi)的一些基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域試水，但也有許多亟待規(guī)范的問題。李樸民說，針對已經(jīng)存在的問題，中央政府也要求要盡快出臺細(xì)化的配套文件。

　　李樸民介紹，國務(wù)院已經(jīng)確定要在公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，積極推廣PPP模式(公私合營模式)，規(guī)范選擇項目合作伙伴，引入社會資本，增強(qiáng)公共產(chǎn)品供給能力。政府有關(guān)部門要嚴(yán)格按照預(yù)算管理有關(guān)法律法規(guī)，完善財政補(bǔ)貼制度，切實控制和防范財政風(fēng)險。健全PPP模式的法規(guī)體系，保障項目順利運(yùn)行。鼓勵通過PPP方式盤活存量資源，變現(xiàn)資金要用于重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)。

　　另外，推進(jìn)PPP模式要平衡好社會公眾與投資者利益關(guān)系，既要保障社會公眾利益不受損害，又要保障經(jīng)營者合法權(quán)益。

　　對社會資本來說，不管進(jìn)入哪個領(lǐng)域，都會考慮投資的回報，而《指導(dǎo)意見》也明確，要調(diào)整一些領(lǐng)域的價格機(jī)制，在確保民生的前提下，給予進(jìn)入的資本合理回報。

　　國家發(fā)改委社會司司長王威說，中央政府將進(jìn)一步完善社會事業(yè)建設(shè)運(yùn)營稅費(fèi)優(yōu)惠政策。比如，對非營利性醫(yī)療、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)一律免征有關(guān)行政事業(yè)收費(fèi)，對營利性醫(yī)療、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)一律減半征收有關(guān)行政事業(yè)收費(fèi)。本報記者 劉世昕