在9月以來召開的國務(wù)院金融委第七次、第八次、第九次會議上，均提及銀行資本補充，其中最近兩次會議重點提及了中小銀行資本補充。政策脈絡(luò)串聯(lián)在一起可發(fā)現(xiàn)，中小銀行改革的大幕正緩緩拉開。

　　在我國現(xiàn)有的政策法規(guī)中，中小銀行并無明確的概念界定，業(yè)內(nèi)通常會將城商行、農(nóng)商行和信用社等地方法人銀行業(yè)金融機構(gòu)統(tǒng)稱為中小銀行。從機構(gòu)數(shù)量看，截至2018年末，全國共有銀行業(yè)金融機構(gòu)4588家，其中，包括城商行、農(nóng)商行、村鎮(zhèn)銀行、民營銀行、農(nóng)信社以及農(nóng)村資金互助社等在內(nèi)的中小銀行近4000家。多年來，中小銀行在扎根當(dāng)?shù)�、服�?wù)中小微企業(yè)方面發(fā)揮了舉足輕重的作用；但部分中小銀行狂飆突進，存在著脫離主業(yè)、公司治理和內(nèi)控存在嚴(yán)重缺陷等問題。

　　金融委第九次會議明確提出，要深化中小銀行改革，健全適應(yīng)中小銀行特點的公司治理結(jié)構(gòu)和風(fēng)險內(nèi)控體系，從根源上解決中小銀行發(fā)展的體制機制問題。顯然，決策層已決心通過引導(dǎo)中小銀行健全公司治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)控體系，以及改進商業(yè)模式等方式，從根源上破局中小銀行發(fā)展困境。央行最新發(fā)布的《中國金融穩(wěn)定報告(2019)》指出，下一步將探索建立金融機構(gòu)主體依法自主退出機制和多層次退出路徑。

　　問題銀行有共性

　　今年以來，部分中小銀行出現(xiàn)的風(fēng)險事件，讓這一群體內(nèi)部的信用分化加劇。中小銀行股權(quán)拍賣市場“冰火兩重天”，以及同業(yè)存單發(fā)行利差擴大就是最好的反映。以銀行股權(quán)拍賣為例，年初至今，中小銀行股權(quán)拍賣數(shù)量明顯增長，股權(quán)成交情況也差異較大，既有銀行股權(quán)轉(zhuǎn)讓成交價較起拍價翻近10倍的熱捧，也有銀行股權(quán)拍賣遭遇多次流拍的冷遇。

　　光大證券首席固收分析師張旭對證券時報記者表示，中小銀行股權(quán)掛牌的成交情況體現(xiàn)出結(jié)構(gòu)性供需失衡的問題。供給端上，《商業(yè)銀行股權(quán)管理暫行辦法》等政策對銀行的股東及其持股比例進行了更為嚴(yán)格的限制，導(dǎo)致一些舊股東需被動賣出。

　　此外，過去兩年，宏觀經(jīng)濟出現(xiàn)趨勢性下行，部分中小銀行股東的資金壓力加大，需要通過出售銀行股權(quán)的方式予以解決。從需求端看，潛在投資者對于銀行股權(quán)投資價值和風(fēng)險的看法出現(xiàn)了變化，預(yù)期回報率降低，風(fēng)險偏好亦下降。在新的衡量尺度下，個別中小銀行股權(quán)從高收益無風(fēng)險資產(chǎn)變?yōu)榈褪找嬗酗L(fēng)險資產(chǎn)，無法滿足投資者的要求。

　　中小銀行信用分化加劇主要受風(fēng)險事件暴露影響。根據(jù)《報告》，2018年四季度央行金融機構(gòu)評級覆蓋的4379家銀行業(yè)金融機構(gòu)中，8～10級(高風(fēng)險機構(gòu))有586家，主要集中在農(nóng)村中小金融機構(gòu)。部分中小金融機構(gòu)評級結(jié)果較差，一方面是由于當(dāng)前我國經(jīng)濟增速總體上有所放緩，而中小金融機構(gòu)對宏觀經(jīng)濟的變化較為敏感，受到一定沖擊；另一方面可能部分體現(xiàn)了銀行風(fēng)險管理要求的強化，銀行業(yè)金融機構(gòu)不良資產(chǎn)分類更加審慎，撥備計提力度加大，從而可能導(dǎo)致一些監(jiān)管指標(biāo)有所下降，進而影響評級得分。

　　西澤研究院院長趙建對記者表示，雖說不能因為個別風(fēng)險暴露就以偏概全，但也要正視問題機構(gòu)的共性問題，做到引以為鑒。從微觀層面看，一方面，部分小銀行傾向“壘大戶”、過度依賴同業(yè)業(yè)務(wù)，使得資產(chǎn)負(fù)債表管理出現(xiàn)問題。另一方面，部分中小銀行公司治理和風(fēng)險內(nèi)控體系存在缺陷，主要表現(xiàn)為銀行淪為大股東或地方財政的“提款機”，或存在內(nèi)部人控制和“一言堂”。

　　趙建認(rèn)為，個別地區(qū)經(jīng)濟增速放緩導(dǎo)致的銀行不良率攀升和風(fēng)險抵補能力下降，也是造成自身盈利能力變?nèi)�，繼而積聚風(fēng)險的原因。

　　補充資本勢在必行

　　金融委會議提出要“重點支持中小銀行多渠道補充資本”，足見監(jiān)管部門對中小銀行資本水平的重視。

　　銀行資本補充的方式主要分兩類，一類是內(nèi)源性資本補充，主要依靠利潤留存；另一類則是外源性資本補充，方式包括IPO、定向增發(fā)、優(yōu)先股、永續(xù)債、二級資本債、可轉(zhuǎn)債等。

　　盡管近年來銀行業(yè)發(fā)行資本補充工具“熱火朝天”，但發(fā)行主體仍是國有大行和股份制銀行，城商行、農(nóng)商行等中小銀行外源性資本補充能力相對較弱。有統(tǒng)計顯示，今年來，商業(yè)銀行資本補充債券(含永續(xù)債、二級資本債)發(fā)行量近萬億元，但城商行、農(nóng)商行融資規(guī)模不足10%。

　　監(jiān)管層對此已有所行動。今年7月，監(jiān)管部門發(fā)文允許股東人數(shù)累計超過200人的非上市銀行發(fā)行優(yōu)先股。今年新推出的銀行永續(xù)債也進一步擴容至城商行，臺州銀行、徽商銀行、瀘州銀行先后獲批在境內(nèi)市場發(fā)行永續(xù)債。

　　銀保監(jiān)會城市銀行部副主任劉榮近日表示，理論上看，銀行化解風(fēng)險的方式是多層次的：一是銀行調(diào)整自己，自我消化，通過補充資本，提高自身抵御風(fēng)險的能力；二是重組；三是收購兼并；四是借助外部力量接管；五是破產(chǎn)，但這種方式在國際上都較為少見，因為銀行牌照還是有價值的，大部分都是通過收購兼并的方式。

　　成熟市場中，在激烈的市場競爭下，問題銀行退出市場并非稀奇事。美國聯(lián)邦存款保險公司研究表明，美國每三家社區(qū)銀行只有一家能夠生存，高效的退出機制是銀行業(yè)平穩(wěn)運行的保障。問題銀行的處置方式主要包括承接收購、過橋銀行以及破產(chǎn)清算。同時，存款保險制度的完善性對于銀行處置的效率起著至關(guān)重要的作用。

　　央行《報告》也指出，下一步要積極探索以存款保險為平臺，建立市場化法治化的金融機構(gòu)退出機制。探索建立金融機構(gòu)主體依法自主退出機制和多層次退出路徑。在金融機構(gòu)市場化退出中，要發(fā)揮存款保險基金和各行業(yè)保障基金的作用。存款保險基金應(yīng)及時通過收購承接、過橋銀行、經(jīng)營中救助和存款償付等方式處置風(fēng)險，以保護存款人利益、維護金融和社會穩(wěn)定。

　　適配性監(jiān)管時代到來

　　深化中小銀行改革誠然需要解決銀行自身存在的公司治理缺陷、資本金緊缺等問題，營造良好的監(jiān)管環(huán)境同樣必不可少。國際上，對中小銀行采取差異化的適配性監(jiān)管漸成趨勢。

　　例如，美國就根據(jù)銀行規(guī)模、業(yè)務(wù)復(fù)雜性等因素采用差異化監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，對社區(qū)銀行的監(jiān)管要求相較大銀行有所放松，現(xiàn)場檢查程序也更為簡化，以降低社區(qū)銀行的財務(wù)成本和合規(guī)成本。今年10月，美聯(lián)儲對商業(yè)銀行資本充足率、杠桿率、大額風(fēng)險暴露、流動性指標(biāo)、壓力測試及監(jiān)管報告等要求統(tǒng)籌修訂，以進一步落實適配性的監(jiān)管原則。

　　興業(yè)銀行首席經(jīng)濟學(xué)家魯政委表示，從國際經(jīng)驗看，進一步加強“適配性”監(jiān)管原則的落實，特別是簡化甚至放松歷史表現(xiàn)優(yōu)異、低風(fēng)險的中小金融機構(gòu)監(jiān)管，不僅可為中小金融機構(gòu)營造更為有利、健康的監(jiān)管環(huán)境，還可以進一步集中監(jiān)管資源，更有針對性地防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險。

　　反觀我國，目前，僅有流動性監(jiān)管指標(biāo)、宏觀審慎評估(MPA)等少數(shù)考核落實了差異化監(jiān)管，適配性監(jiān)管原則仍待在更廣范圍內(nèi)應(yīng)用落地。近日央行、銀保監(jiān)會發(fā)布的《系統(tǒng)重要性銀行評估辦法(征求意見稿)》就被看作是我國深化差異化監(jiān)管的重要一步。

　　魯政委表示，“適配性”監(jiān)管原則可適用于大額風(fēng)險暴露、信息披露乃至于各類風(fēng)險資產(chǎn)計算甚至于資本充足率、杠桿率要求中。考慮到我國中小型銀行良莠不齊的現(xiàn)狀，可將“適配性”監(jiān)管的優(yōu)惠政策僅限于部分優(yōu)質(zhì)中小銀行。對于優(yōu)質(zhì)中小型銀行，這些監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的簡化甚至放松，不僅有利于它們更健康發(fā)展，還能激勵中小金融機構(gòu)合規(guī)經(jīng)營來獲得這些優(yōu)惠的監(jiān)管政策。